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我國行政訴訟集中管轄模式的探析

2019-03-12 17:08  來源:中國法院網糾錯 | 打印 | 收藏 | | |

來源:中國法院網 | 作者:邱玉香

摘要:行政訴訟集中管轄是人民法院通過統一指令管轄方式,實現司法審判區域與行政管理區域的有限分離,從而擺脫地方干擾,增強人民法院依法獨立公正審理行政案件司法能力的行政審判體制改革。最高人民法院于2013年1月4日發布了《關于開展行政案件相對集中管轄試點工作的通知》,2015年新的《行政訴訟法》實施以來,行政訴訟集中管轄由此展開。通過近幾年的改革實踐,行政訴訟集中管轄取得了一些實踐成效,但同時也暴露出了一些問題,只有通過不斷摸索和完善,深化司法體制改革,行政訴訟才能發揮其應有的效用。

關鍵字:行政訴訟集中管轄實踐成效司法公信力行政法

根據江西省高級人民法院的統一部署,全省法院從2017年7月1日起全面推開行政案件相對集中管轄改革工作。行政案件相對集中管轄實施后,非集中管轄法院管轄的行政訴訟案件,由相應的集中管轄法院管轄,但原告選擇當地法院管轄的案件仍由當地法院辦理。非訴執行案件的管轄,仍按原有的規定執行。根據贛州市中級人民法院發布的公告可以看出,贛州地區實行的是“跨區域的集中管轄”模式。在行政訴訟集中管轄改革運行穩步推進的同時,我們也需要對該項改革制度繼續深入剖析,發現新情況新問題,并不斷加以完善,使該制度更加科學合理,發揮其效用。

一、行政訴訟集中管轄的內涵實質

(一)行政訴訟集中管轄的背景

我國的行政審判制度出臺于1982年的《民事訴訟法(試行)》,成型于1989年的《行政訴訟法》,總體特征就是在各級法院內部設立行政審判庭,專門審理行政訴訟案件,而并沒有設立專門的行政法院。經過二十多年的建設取得了長足的發展,毋庸置疑,它在推進法治進程,保障公民基本權利,監督行政機關依法行使職權等方面發揮了積極作用。但是不可否認的是,隨著我國政治經濟體制的不斷發展和改革,社會快速進步,社會矛盾凸盈,這種行政審判制度面臨著巨大的挑戰和壓力。我國現行的行政訴訟管轄制度的弊端越來越明顯,尤其是地方行政機關對司法機關的不當干預日益明顯。因此,行政訴訟集中管轄制度的出現有著特殊的背景,主要有以下幾個方面:

1.行政案件數量少。中國長期以來受到傳統“官本位”思想的影響,普通老百姓對行政訴訟存在一定的質疑。大多數行政相對人會覺得,提起行政訴訟后行政機關會運用其手中的權力壓迫自己撤訴,法院和行政機關都是一體的,法院難以以中立立場,客觀公正為自己討回公道。因此,在與行政機關發生糾紛后,很多當事人選擇行政復議或者信訪,這也就是為什么信訪率居高不下,但行政訴訟卻則相對更少。以筆者所在的縣法院為例,近五年來,受理的行政案件年均數不超過10件。“全國每年涉行政信訪髙達400萬到600萬件,而行政案件只有10萬件左右。上述情況說明,大量行政爭議客觀存在,卻無法通過行政訴訟程序加化解”。案件數量少,且設置了專門的行政審判庭,一定上是對司法資源的浪費,也導致司法資源的配置不均等問題。

2.行政案件審理執行難。按照目前黨委管法院、法院管部門的運作方式,法院的行政審判無法抵御地方行政干擾,從根本上約束了行政訴訟職能的發揮?!緞姓呶┓ā匪淙蛔鞒雒魅飯娑ǎ?ldquo;人民法院依法對行政案件獨立行使審判權,不受行政機關、社會團體和個人的干涉”,但我國現行司法體制是在法院內部設立行政審判庭審理行政訴訟案件,各級法院和各級行政機關對應,法院經費由同級政府確定,法院在人、財、物等方面都要受到行政機關的約束,這就必然導致法院在審理行政訴訟案件時無法抵御地方行政機關的干涉,難以保證審判的獨立性和公正性

(二)行政訴訟集中管轄的概念

人民法院公正辦案受到的干擾較多,大量行政爭議沒有得到妥善化解,行政訴訟的公信力受到了越來越多的質疑。在全面深化司法體制改革的進程中,2013年1月4日,最高人民法院發布了《關于開展行政案件相對集中管轄試點工作的通知》,2015年新的《行政訴訟法》也將行政案件“異地”管轄寫進法律。行政訴訟集中管轄在全國范圍內進行推行。

1.概念?!豆賾誑剮姓訃嘍約泄芟絞緣愎ぷ韉耐ㄖ訪魅誹岢觶⑿姓訃嘍約泄芟?,就是將部分基層人民法院管轄的一審行政案件,通過上級人民法院統一指定的方式,交由其他基層人民法院集中管轄的制度。新的《行政訴訟法》第17條增加規定“經最高人民法院批準,高級人民法院可以根據審判工作的實際情況,確定若干人民法院跨行政區域管轄行政案件。”這代表著行政訴訟集中管轄制度作為一項全新的管轄模式誕生了。同時表明,在我國現行立法體制下,行政訴訟集中管轄制度被以法律的形式予以固定。新行政訴訟法確立的行政訴訟集中管轄制度是對特定區域內行政訴訟案件的管轄權進行重新調整和合理配置,把某一區域或幾個區域的一審行政訴訟案件交由另外一個或幾個特定法院管轄,實現一審行政訴訟案件的集中管轄和異地管轄,即法院依法將分散在各級人民法院管轄的行政案件集中到一個或幾個法院集中管轄。這一制度通過司法審判區和行政管理區的有限分離,有利于減少地方行政干預,增強當事人訴訟信心,充分發揮行政訴訟制度的作用。

2.特征。一是它是一種全新的管轄模式,并非獨立的行政訴訟制度,是對逐案指定管轄的變通。行政訴訟的管轄主要包括上下級人民法院之間的“級別管轄”和同級人民法院之間的“區域管轄”,對應的集中管轄可以分為“提高審級的集中管轄”和“跨區域的集中管轄”。而行政案件集中管轄的實質是異地交叉管轄,它是對逐案指定管轄的變通,最高人民法院主導實行的涉外民商事案件的集中管轄、知識產權案件的集中管轄就是采取這種方式,集中管轄的法院一旦指定后,具體案件不必逐個指定,而是由集中管轄的法院直接受理并審理。它通過把“提高審級的集中管轄”方式和“跨區域的集中管轄”方式相結合,具體表現為一部分法院法定管轄權的縮小和另一部分法院法定管轄權的擴大,實現司法審判區域與行政管理區域的有限分離,從而擺脫地方干擾,増強了人民法院依法獨立公正審理行政案件司法能力。

二、行政訴訟集中管轄的實踐成效

(一)整合了行政審判司法資源

縱觀全國行政訴訟制度管轄以后因為案件分布不均衡等原因,大多數基層法院行政庭辦理案件少甚至無案可辦,許多基層法院行政庭形同虛設,其法官主要辦理民事、刑事等其他類型案件,行政法官的專業能力長期得不到鍛煉,直接影響了案件的審判質量。實行相對集中管轄制度后,只需在試點法院行政庭配備審判人員,從根本上改變了目前行政審判資源閑置的現象,節約了司法資源。同時集中管轄法院的法官審理的行政案件數量上升,有利于審判經驗的増化,也提高了行政案件的審判質量。

(二)提升了司法公信力

行政訴訟集中管轄的實行,實現了行政機關所在地與管轄法院所在地的有限分離,作為行政訴訟被告的行政機關與行政案件管轄法院之間的聯系在很大程度上被切斷,已經形成的司法地方化、地方行政化被打破。行政相對人在進行訴訟的過程中再也不用顧忌作為被告的行政機關利用人、財、物對法院進行控制從而影響法院的判決。法院擺脫行政機關對其人、財、物的控制時,行政相對人在提起行政訴訟的時候才能相信法院能真正的維護其受侵害的權益,集中管轄制度的實施在一定程度上實現了這一目標。實現這一目標能讓公民、法人和其他組織充分相信法院作出的判決是公平、公正的,保障了司法公信力的提升。

(三)司法環境得到改善

不可否認,在現行行政訴訟管轄制度下,行政庭的法官面臨著諸多壓力,最主要的就是在案件少的困境下面臨著來自政府和上級領導的雙重壓力,行政庭的法官在審理案件過程總往往不能做到依法作出判決,不能很好的維護公民、法人和其他組織被行政機關侵犯的合法權益。行政訴訟集中管轄制度實施以后,有案可審了,也減少了來自政府方面的壓力,減少了行政庭的法官的心理壓力,行政庭的法官可以依法作出判決,能夠真正做到法官職業道德所要求的。行政訴訟集中管轄實施后,行政機關敗訴率明顯提高,這主要是因為,行政訴訟集中管轄的實施使得法院在審理案件時減少了來自政府和行政機關的非正常干預,法院能獨立自主的行使審判權,這說明實行集中管轄制度在很大程度上改善了司法環境。

三、行政訴訟集中管轄存在的一些問題

(一)難以從根本上實現行政審判權的獨立行使

集中管轄制度有了法律層面的支撐,對于增加被告干預的成本和難度,令原告息訴服判,在一定范圍內和一定時期內具有積極意義。但是實際上,這種迂回曲折的制度安排,不僅嚴重増加了制度運作成本,而且在有利于原告提起訴訟這種價值取舍上亦是漸行漸遠。而且,這種有限度的改革,難以突破地方黨政機關的非法干涉,即使實現了司法審判區和行政管理區“兩區分離”的行政審判布局,但是因為改革的層級較低,法院巧抗地方黨政機關不當干擾的能力明顯不足。究其本質在于這些局部調整“仍然屬于現行的司法體系內的調整,并非治本之策”。我們必須承認的是,司法權在任何時代都會被行政權所侵犯,特別是法官的獨立審判權。如果非集中管轄區域的被訴行政機關想要干預集中管轄法院的行政審判活動,只需要通過其所在區縣政府出面與集中管轄法院所在地政府協調即可,只是干預的環節和成本有所増多。顯然,在集中管轄法院的人、財、物沒有脫離地方政府制約的的情況下,法院獨立行使行政審判權的道路還任重道遠。

(二)當事人訴訟成本的增加

新《行政訴訟法》第十八條是對原《行政訴路法》管轄規定的突破,但是也還是"相對集中指定管轄制度",送種方式一方面增加了案件的辦理環節,影響了行政審判的效率,導致了當事人訴訟成本的增加。實行集中管轄后,當事人到集中管轄法院起訴的路程變遠,時間和金錢花費増加,造成訴訟上的不便。行政機關擁有強大的資源,對其影響甚微。而行政相對人的起訴、開庭等活動都需要異地來回,明顯增加了訴訟成本。一旦行政相對人的訴求未得到滿足,其對行政訴訟異地管轄的怨氣可想而知。此外,實行集中管轄后,由于當事人均在異地,當事人和法院的協調成本都加大,當事人往往不愿長途奔波參與案件協調,導致協調難度加大,降低了撤訴率?;褂幸桓雒饗員浠前訃諶順鐾ヂ式檔?,直接影響了行政爭議的妥善解決。

(三)集中管轄法院取證、執行的難度增加

實施行政訴訟集中管轄后,雖然地方行政干預在很大程度上減少了,地方行政化被打破了,主審行政案件的法官心理壓力減輕了,讓他們不至于在保障當事人合法權益和行政機關不法干預之間左右為難,能夠在審理案件時依法獨立的作出合理判決,但卻增加了法院取證和執行的難度。行政訴訟要想順利進行必須要行政機關的配合,不然無法取證,無法“以事實為依據”作出公正合理的判決。一般而言,行政相對人起訴行政機關時,被起訴的行政機關往往會對法院取證進行阻撓,甚至不惜一切代價。行政機關為了維護自身形象,很少主動提交不利于自己的證據,這就為行政案件的審理帶來了很大的困難。行政案件實施集中管轄之后,不在同一區域內這一客觀情況,使得法院取證難度更是大大增加。行政機關不惜一切代價阻撓法院的取證,可以想象法院的判決想要在行政機關的配合得到執行更是難上加難。如果法院作出的有利于行政相對人的判決不能得到執行,那么這份判決對于行政相對人來說沒有任何的實際意義,行政相對人和人民法院之前所做的所有努力也就白費了。行政相對人付出努力之后得到一紙空文,不僅浪費了時間、金錢,打擊了行政相對人的信心,更是嚴重浪費了國家的司法資源。雖然我國《行政訴訟法》考慮到了這種情況,并對其作出了相應的規定,但法院在面對強大的行政權時,往往力不從心。在當前管轄制度下,本地法院的執行尚且困難重重,異地法院作出判決后想要得到行政機關的配合,更是難上加難。從這方面來看,實行行政訴訟集中管轄會使得法院執行工作陷入困境。異地執行行政判決,不僅難以調度執行力量,而且被執行人抗拒判決的執行的可能性更高。

四、行政訴訟管轄制度的進一步完善

我國行政訴訟管轄制度越來越受到重視,加快了改革的進程。從行政訴訟集中管轄的實施、確立到跨行政區域的人民法院、人民檢察院的設立,都能很好的說明我國行政訴訟管轄制度在不斷地完善,取得了很好的成效,但其中的問題也是不容忽視的,這就要求我們在現有制度的基礎上不斷地進行完善,使得我國行政訴訟管轄制度能很好的應對社會發展中出現的各種情況。

(一)進一步完善現行的行政訴訟集中管轄模式

“四中全會文件出臺,司法體制改革中提到了跨區域法院審理跨區域案件。我們隨即進行了規定。配套刪除了中級法院下移管轄。最近有進展是用鐵路法院的殼子設立跨區域法院。”也就是說,最高人民法院改革的最終目標可能是仿效鐵路法院、海事法院的專門法院的模式,嘗試建立專司審理行政訴訟案件的行政法院。因此在行政法院制度尚未確立之前,我們要揚長避短,盡量發揮行政訴訟集中管轄的優勢,對現行的集中管轄制度予以完善。

1.加強監督力度,實現行政審判的透明、公開。行政訴訟集中管轄的實施在實現司法機關獨立審判上取得了很大的成效,但還有很大的進步空間,所以建立更為廣泛的監督機制來實現行政審判的透明化這一措施是很有必要的。現階段,法院通過舉行新聞發布會、記者招待會、組織監督代表旁聽庭審,網上公布相關法律文書等方式對審判進行監督。這些監督途徑在行政訴訟集中管轄制度的實施中能發揮不同程度的作用,能讓更多的公民、法人和其他組織了解集中管轄的全部過程。

2.進一步完善相應的配套制度和措施。為了適應時代不斷發展的需要,集中管轄原則性的規定是基礎,在此基礎上最高人民法院亦可通過出臺司法解釋的形式來應對行政訴訟發展的復雜性。如,為了方便行政訴訟當事人起訴,集中管轄法院之下可設立若干個巡回法庭,開展巡回審判,甚至有些案件可以到行政訴訟當事人所在地開庭審理。為了最大限度的方便行政訴訟當事人,判決作出后盡可能的通過委托送達、委托宣判的方式送達給行政訴訟當事人。

3.優化審理程序,減輕訴訟成本,提高審判效率。我國行政訴訟法目前并未加以規定,這主要是基于行政案件關涉公共利益特殊性的考量。但在集中管轄制度的視野下,事實上簡易程序的設立能夠有效緩解法院的審判壓力,同時在很大程度上為當事人節約訴訟成本。行政案件關涉具體的行政行為,其大多具有較為明顯的類型化特性,完全可以通過統一裁判標準和尺度來塑造典型案例,為相似案件的審理提供參照。加強庭前程序,強化庭前釋明等工作,幫助訴訟雙方明確爭議焦點,把捏庭審重點,在確保庭審質量的前提下,簡化庭審程序,節約司法資源,減少當事人訴累。

(二)探索建立專門的行政法院

最近幾年,我國行政法學理論和實務界對是否應當建立獨立的行政法院系統進行了較為廣泛的討論,一直未有定論。但建立人、財、物相對獨立的行政法院系統這一做法得到了很多人的推崇。對這種觀點持肯定態度的人認為,法院實現相對獨立的地位之后,行政訴訟才能實現其實質意義上的目的。所以,專家學者們進一步提出了這樣一種觀點:“行政法院的建立是集中管轄制度最終的理想模式。”

1.可以借鑒大陸法系國家設立行政法院的做法。現代的行政訴訟制度源于法國。在法國,行政訴訟是指獨立的行政法院適用獨立的行政法體系解決行政爭議的制度。法國司法制度的一大特色便是采用二元化的訴訟體制,即將普通的司法訴訟和行政訴訟區分開來,并分別交由司法法院和行政法院受理和裁判。法國高等法院曾經是法國民眾最后的自由之地,“在歐洲,沒有哪一國的普通法庭較之法國的普通法庭更獨立于政府。”在歷史上,法國行政訴訟一向被奉為經典,并在某種意文上奠定了現代行政訴訟的基礎。

2.國內其他類型專門法院的經驗借鑒。從本土化經驗支撐以及制度的本土化調整經驗角度來看,行政專門法院的設立也有較為充分經驗可資借鑒。國內海事法院、鐵路運輸法院以及知識產權法院的相關經驗能夠為我們提供良好的指引和參照。以我國海事法院的建構經驗為例,跨區域管轄是其基本特征之一,其審判范圍也僅限于海事相關案件,具有極強的專業性,多年的實踐經驗也表明其價值所在。鐵路運輸法院的實踐經驗與海事法院相似,知識產權專業法院的推進工作也在全國范圍內穩步展開。這些本土化的實踐經驗可以為行政專門法院的設立奠定堅實的理論基礎,并在制度設計和調整過程中起到重要的參照作用。由此可見,在本土化經驗積累以及可操作性上,行政專門法院的設立同樣具有較強的可行性。值得注意的是,行政專門法院的設立和推進過程不能操之過急,需要在不斷推進集中管轄制度改革的基礎上,充分結合我國實際情況進行細致的規劃和安排。

3.關鍵是保障人、財、物的獨立。行政專門法院并非完全獨立于法院系統,而是如海事法院、鐵路運輸法院、知識產權專業法庭一樣,屬于人民法院的派出機構。因此在人員任免問題上,應參照人民法院的任免制度。在法官的考核、晉升等人事問題上,也應參照人民法院的相關制度安排。同時,由于行政專門法院的相對獨立性,為了從根本上避免地方?;ぶ饕搴托姓稍?,其財政經費應由中央政府統一劃撥。

結語

我國行政訴訟從建立到現在,僅不到三十年的歷史,相對于西方發達國家,我國的行政訴訟面臨著很多的問題。但是,一項制度的發展是不斷完善的過程,我國行政訴訟雖然面臨著諸多的問題,但我們不能否認其發展的前景是光明的。行政審判的改革是一個系統的工程,我們不僅需要投入大量的時間、精力和金錢,更需要從制度和體制上去實現,要真正實現獨立審判,則需要從根本上改變司法機關受制于行政機關這一問題。而行政訴訟集中管轄的改革只是實現這一工程走出的第一步,還有更長遠的路需要我們去走。

參考文獻:

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(作者單位:江西省上猶縣人民法院)

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